财政部数据显示，2024年，全国一般公共预算收入219702亿元，比上年增长1.3%。其中，全国税收收入174972亿元，比上年下降3.4%；非税收入44730亿元，比上年增长25.4%。分中央和地方看，中央一般公共预算收入100436亿元，比上年增长0.9%；地方一般公共预算本级收入119266亿元，比上年增长1.7%。
全国非税收入达到4.47万亿元，较上年增长25.4%，与税收收入下降3.4%形成鲜明对比，这一数据反映了在当前宏观经济背景下，政府财政收入的多元化和复杂性。本文将从非税收入的构成、增长动因、潜在风险以及对财政收入质量的影响等方面进行深入分析，以期为理解当前经济形势和政策制定提供参考。
一、非税收入的构成与特点
非税收入是指政府及其所属部门和单位依法利用行政权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入以外的财政收入。常见的非税收入包括行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入等。
根据财政部的数据，非税收入的构成呈现多样化特点。行政事业性收费收入、政府性基金收入和国有资本经营收入是非税收入的主要组成部分。其中，国有资本经营收入的增长尤为显著，这主要得益于部分中央单位上缴的专项收益增加，如中国人民银行、金融企业和烟草企业上缴的利润和专项收入。
罚没收入虽然在非税收入中占有一定的比例，但其增长并非非税收入大幅增长的主要原因。2024年，罚没收入的增长呈现出波动性，上半年增长迅速，下半年有所回落。这可能与中央和部委出台的多项针对违规异地执法和趋利执法的政策、法规有关。
1.月度脉冲的运行特征
从时序维度观察，非税收入呈现显著的“季末效应”：3月、6月、9月、12月单月增速分别达12.17%、16.41%、25.16%和93.76%，与财政考核周期高度吻合。这种脉冲式增长暴露出现行财政管理体制的刚性约束——在“以收定支”的预算框架下，地方政府不得不采取非常规手段完成收入目标。特别是12月93.76%的同比增速，凸显年终决算前的冲刺压力。
2.区域分化的运行特征
区域格局上，增速超过30%的省份集中在东北、西北及东部沿海，形成“中间凹陷、两端突起”的分布态势。吉林（35.7%）、内蒙古（29.8%）等资源型省份依赖矿产资源有偿使用，浙江（16%）、江苏（22.7%）等经济强省则侧重行政资产运营。这种分化既反映各地资源禀赋差异，也暴露中西部省份在传统税源萎缩后的转型困境。
二、非税收入增长的主要动因
2024年非税收入大幅增长的原因主要包括两个方面：一是部分中央单位上缴的专项收益显著增加，二是资产盘活带来的收入提升。
1.中央单位上缴专项收益增加
2024年，受多种因素影响，中央和地方财政收入不及预期。为了确保完成全年预算目标任务，财政部安排有关中央单位上缴一部分专项收益，补充中央财政收入。其中，中国烟草上缴的利税占据了相当大的比例，为非税收入的增长作出了重要贡献。此外，中国人民银行和金融企业上缴的利润收入也显著增加，进一步推动了非税收入的增长。
2.资产盘活带来的收入提升
地方政府通过有效管理和利用闲置或低效资产，实现了资产的增值和收入的增加。多地通过处置闲置资产、加大资源资产盘活力度，带动了国有资源（资产）有偿使用收入和国有资本经营收入的增长。例如，吉林省通过加大资源资产盘活力度，非税收入同比增长35.7%，其中国有资源（资产）有偿使用收入增长62.5%。江苏省也通过多渠道盘活国有资源资产，非税收入增长达到22.7%。
三、非税收入增长的潜在风险
尽管非税收入的增长为政府提供了额外的财政收入来源，但其快速增长也带来了一些潜在风险。
1.财政空转风险
非税收入的短期快速上升可能会影响财政收入的质量。一些地方政府有动力通过做大非税收入分母来降低负债率，从而提高财政收入的可持续性。然而，这种做法可能导致财政空转，即非税收入的增加并未真正反映经济活动的实际增长，而是通过资产处置、调整会计政策等手段实现的。这种财政空转现象不仅不能真正解决财政收支压力，还可能掩盖真实的财政状况，增加财政风险。
2.逐利执法和以罚代管风险
罚没收入作为非税收入的一部分，其增长可能引发逐利执法和以罚代管的风险。一些地方政府或执法部门为了增加非税收入，可能会过度依赖罚没收入，导致执法行为偏离法治轨道，损害执法部门的公信力和企业的合法权益。此外，以罚代管还可能削弱政府对市场的监管能力，不利于经济健康发展。
3.资产盘活可持续性风险
资产盘活带来的非税收入增长在一定程度上是有限的。随着后期可处置资产的减少，这一部分的增长动力可能会逐渐减弱。因此，非税收入增长的可持续性值得关注。如果政府过度依赖资产盘活带来的收入增加，而忽视税收收入的稳定增长和财政支出结构的优化，可能会导致财政收入质量下降和财政风险累积。
四、非税收入对财政收入质量的影响
非税收入的快速增长对财政收入质量产生了重要影响。一方面，非税收入的增加有助于缓解财政收支压力，提高财政收入的可持续性。另一方面，非税收入的快速增长也可能掩盖真实的财政状况，降低财政收入的质量。
1.缓解财政收支压力
在税收收入增长缓慢、土地出让收入大幅下降的背景下，非税收入的快速增长为政府提供了额外的财政收入来源，有助于缓解财政收支压力。这有助于政府保持必要的公共支出水平，促进经济发展和民生改善。
2.降低财政收入质量
然而，非税收入的快速增长也可能降低财政收入的质量。一方面，财政空转现象可能导致非税收入的增加并未真正反映经济活动的实际增长；另一方面，逐利执法和以罚代管行为可能损害执法部门的公信力和企业的合法权益，不利于经济健康发展。此外，资产盘活带来的非税收入增长在一定程度上是有限的，过度依赖这一部分的收入增加可能导致财政收入质量下降。
五、政策建议与展望
非税收入的超常增长犹如一面多棱镜，折转型期中国财政的复杂生态。未来改革应着力破解三大悖论：一是“灵活性与规范性”的平衡，在激发地方积极性的同时守住法治底线；二是“短期纾困与长期发展”的协调，避免应急措施固化为制度依赖；三是“财政安全与市场活力”的共生，在充实国库的同时呵护市场主体元气。针对非税收入快速增长带来的潜在风险和对财政收入质量的影响，本文提出以下政策建议。
1.加强非税收入管理
政府应加强对非税收入的管理和监督，确保非税收入的合法性和合规性。同时，应建立健全非税收入统计和核算体系，提高非税收入的透明度和可追溯性。
2.优化财政收入结构
政府应注重优化财政收入结构，提高税收收入的比重，降低非税收入的比重。通过完善税收制度、加强税收征管等措施，促进税收收入的稳定增长。同时，应加强对非税收入的监管和调控，防止非税收入过快增长对财政收入质量造成负面影响。
3.加强资产管理和盘活
政府应加强资产管理和盘活工作，提高资产使用效率和收益水平。通过建立健全资产管理制度、加强资产评估和处置监管等措施，确保资产盘活工作的合法性和合规性。同时，应注重资产盘活的可持续性，避免过度依赖资产处置带来的收入增加。
4.完善债务管理和化解机制
政府应完善债务管理和化解机制，降低地方政府负债率。通过加强债务风险预警和防控、推进债务重组和化解等措施，降低地方政府债务风险。同时，应注重债务管理和化解工作的协调性和可持续性，避免对财政收入质量造成负面影响。
非税收入大幅增长带来的一些潜在风险和其对财政收入质量的影响，不容忽视。
