前言

欧盟已于2023年5月通过并实施MiCA法规作为欧盟各成员国统一的加密资产监管框架，可以直接辐射27个国家以及4.5亿欧盟人口的加密资产大市场。同美国在今年向加密巨头频繁开炮，开展执法活动，却迟迟没有立法动作相比，欧盟积极立法，建立完善的监管框架与体系，为全球加密监管起到了示范作用。本文是我们继香港、美国监管系列文章后，推出的全球加密监管主题的第三篇报告，将对欧盟加密市场监管框架和体系做出梳理，并对其影响和意义进行分析和解读。

核心观点

♦ 欧盟针对加密货币市场推出了数字金融一揽子计划，旨在探索欧洲路线，促进加密技术发展，确保金融稳定，向投资者和消费者提供保护。除MiCA提案外，该一揽子方案还包括数字金融战略、涵盖加密资产服务提供商的《数字运营弹性法》（DORA），以及针对大规模采用分布式账本技术（DLT）的试点提案，这弥补了欧盟现有立法的不足，确保现行法律框架不会对新数字金融工具的使用构成障碍，同时确保这些新技术和产品属于金融监管范围内。

♦ 《资金转移条例》（TFR）同样值得关注，它要求CASP对加密货币交易的资金来源和受益人进行KYC检查，如果对洗钱和恐怖主义融资进行调查，CASP将有义务向主管当局提供这些信息。此法案的争议点在于数据隐私保护，过度收集数据对打击金融犯罪是否有效仍需要推敲。

♦ 即使对于初创企业，欧盟的立法也是利好消息。MiCA的立法位阶足够高，适用于全欧盟成员国，对于加密服务提供商来说，只需遵守一个监管框架，就能在拥有5亿消费者的27个欧盟成员国运营，合规成本大大降低；而且MiCA很可能会起到示范法的作用，进一步加快各国通过适当立法结束加密世界“狂野西部”的现状。

♦ 欧盟立法风格循序渐进，结合现实调整细则，十分灵活，既不会过度扼杀创新，也能有效保护加密市场各方参与者的权益，吸引更多传统大机构在合法合规的条件下入场，维护金融市场稳定。

报告大纲

1、背景概述

2、MiCA详述

2.1 监管主体和范围

2.2 监管框架和细则

2.3 意义及影响

3、欧盟其他加密法案

4、总结

1、背景概述

2022年是加密行业政策和监管发展具有里程碑意义的一年。美国国会两党就管理加密货币市场的立法提案展开了辩论，从新加坡到英国的监管机构都制定了保护消费者免受加密货币市场欺诈和误导性广告之害的规则；此外，Terra的轰然倒塌加速了解决稳定币相关风险的立法进程，而FTX的消亡则再次激发了人们寻求监管的讨论，即需要采取紧急监管干预措施，以确保加密货币交易平台的稳定性并减少监管套利的机会。在经历了2022年加密行业的至暗时刻后，随着世界各国针对加密货币监管框架的日益清晰，欧盟监管机构和政策制定者也在加密货币领域不断探索。为了争取到加密浪潮中的世界领先地位，重新帮助地方经济焕发生机，找到新的增长点和驱动力，欧盟在鼓励加密创新的同时，也在不断完善欧盟各成员统一的监管框架，相比于美国当局频繁针对加密公司进行执法行动而迟迟不推动立法的行为，欧盟已领先一大步，建立起先进且相对完善的监管体系，为加密市场的参与者提供了日益清晰的标准和要求，有助于加快全球加密市场从“野蛮生长”阶段向“法制时代”的过渡。

2、MiCA详述

2023年5月16日，欧盟理事会通过了一项关于加密资产市场（The Markets in Crypto-assets Regulation，MiCA）的法规，将加密资产、加密资产发行商和加密资产服务提供商纳入监管框架，首次为该行业制定了欧盟层面的法律框架，通过提高立法透明度并提供明确的监管框架来更好地保护加密市场各方参与者的合法利益，打击利用加密技术的非法洗钱等犯罪活动，维护金融稳定。考虑到加密货币市场的全球性质，与目前仅在部分成员国实行国家立法的情况相比，MiCA无疑是一种进步。币安首席执行官赵长鹏发推文评论称：“欧洲议会投票支持实施MiCA，这意味着世界上最大的市场之一正在引入量身定制的加密法规，以保护用户和支持创新。细节很重要，但总体而言，我们认为这是应对我们共同面临挑战的务实解决方案。对于在欧盟运营的加密货币交易所，现在有明确的游戏规则。我们已准备好在未来12-18个月内对业务进行调整，以使其完全合规”。

欧盟委员会于2020年9月24日提出了 MiCA 提案，该提案属于数字金融一揽子计划的一部分，旨在探索欧洲路线，促进加密技术发展，确保金融稳定，向投资者和消费者提供保护。除MiCA提案外，该一揽子方案还包括数字金融战略、涵盖加密资产服务提供商的《数字运营弹性法》（DORA），以及针对大规模采用分布式账本技术（DLT）的试点提案，这弥补了欧盟现有立法的不足，确保现行法律框架不会对新数字金融工具的使用构成障碍，同时确保这些新技术和产品属于金融监管范围内。欧盟理事会于2021年11月24日通过了关于MiCA的谈判授权，共同立法者之间的三方会谈于2022年3月31日开始，并于2022年6月30日达成临时协议。5月份正式通过的法规是立法程序的最后一步。MiCA经过18个月的过渡期后，将于2024年12月30日正式实施。

2.1 监管主体和范围

MiCA在欧盟层面的监管主体是欧洲银行管理局（European Banking Authority, EBA）和欧洲证券及市场管理局（European Securities and Markets Authority, ESMA），而欧洲央行（European Central Bank）则将作为稳定币的监管机构之一；在国家层面则由每个成员国指定的监管机构配合MiCA落地。

MiCA将加密资产定义为 "可使用分布式分类账技术或类似技术以电子方式转移和存储的价值或权利的数字形式的表示"。该条例区分了"加密货币"和"代币"。MiCA还对加密资产发行商和加密资产服务提供商(CASPs)提出了要求。加密资产发行商必须提供有关其发行的加密资产的完整而透明的信息，并遵守披露和透明度规则。加密资产服务提供商必须注册并执行安全措施和遵守反洗钱规定。

MiCA为使用去中心化分类账技术（DLT）的数字资产提供了一个监管框架。MiCA 涵盖的主要加密资产有：

a. 与资产挂钩类代币（ARTs），此类加密资产旨在通过与几种法定货币、一种或几种商品、一种或几种加密资产或这些资产的组合的价值挂钩来保持自身稳定的价值。这一类别包括所有不符合"电子货币代币"条件的加密资产，比如Digix (DGX)，便是由储存在安全保险库中的等量实物黄金提供支持的；

b. 电子货币代币(EMT)，通过参考法定货币的价值来保持稳定的价值。ART与EMT的区别在于支持价格的底层资产的配置。ART使用非现金资产或一篮子货币作为支撑，而EMT使用单一货币，这使它们更接近电子货币的概念；

c. 不被视为ART或EMT的加密资产，如 "效用代币"，其目的是提供对某种商品或服务的数字访问，可在DLT上使用，且仅被该代币的发行方所接受。根据许多国家的证券法，与证券类代币不同，此类加密资产通常不被视为金融工具。

MiCA的监管范围不包括DeFi行业和NFT。根据欧洲中央银行提供的定义，DeFi 是一种提供金融服务的新方式，它摒弃了传统的中心化中介，转而依赖于自动化协议。这些新兴行业要么已经根据其性质有了自己的监管，如安全代币，要么它们具有特殊性，立法者需要进行进一步分析，以配置一个能适当应对风险的监管框架。而MiCA并未使用行业常用的术语“NFT”，而是秉持“实质大于形式”（a substance-over-form approach）的原则来描述这类加密资产，即其价值属性是归功于每个加密资产的独特性和功能性，每个加密资产的价值都无法被同一市场比价手段或者统一资产来衡量。因此，碎片化NFT（Fractionalizad NFT）将不被认为是独特、非同质化的加密资产；同时，NFT的发行量过大也会被认为是存在同质化的性质，可能受到MiCA规制。欧盟委员会将被授权在 MiCA 生效18个月后提交一份报告，以评估监管NFT的潜在可能。无论如何，MiCA无疑是朝着强有力的消费者保护迈出的一大步，同时也将这些市场可能对金融稳定造成的风险降到了最低。中央银行数字货币（CBDCs）也不属于MiCA的范围。

2.2 监管框架和细则

MiCA包含126项条款，其监管框架主要包括：

• 加密资产发行和交易准入的透明度和披露要求；

• 加密资产服务提供商和发行方的授权和监管；

• 与资产挂钩代币（Asset-Referenced Tokens）、电子货币代币（Electronic-Money Tokens）和其它加密资产服务提供商的运营、组织和治理规则；

• 加密资产消费者保护规则；

• 防止市场滥用和确保加密资产市场完整性的措施。

MiCA 对大多数加密资产的发售和投放市场制定了统一要求，并对加密货币资产服务提供商（CASP）提出了要求。根据 MiCA，欧盟的CASP将面临广泛的合规要求，这将提高透明度，最大限度地降低市场连锁反应的可能性，并减少用户风险。加密资产服务包括交易平台的运营、代表第三方保管和管理加密资产、将加密资产兑换为基金/其他加密资产、执行加密资产订单、配售加密资产、向第三方提供加密资产转让服务、提供加密资产建议和加密资产投资组合管理,为了避免与现行欧盟金融监管框架的冲突，MiCA将不适用于已经纳入监管的欧洲金融机构，如信贷机构、投资公司、做市商、电子货币机构、资产管理公司等。 CASPs将被要求证明其：

• 稳定性和健全性；

• 保护用户资金的能力；

• 遵守审慎标准；

• 实施控制措施，确保不参与自营交易；

• 避免利益冲突；

• 防范市场滥用和操纵的能力。

此外，稳定币发行商还将面临严格的准备金和披露要求，以确保代币持有者免受银行挤兑的影响。由于MiCA非常全面地为市场参与者提供了明确的规则，预计在2023年，越来越多的CASP将寻求在欧洲注册，以利用MiCA的利好，即允许在一个欧盟成员国注册的实体在欧洲各地 "通行 "其服务，而无需获得所有27个成员国监管机构的批准。

MiCA要求ART和EMT的发行商在欧盟成员国内注册法律实体（incorporated as a legal entity in the EU），并在发行之前发布其白皮书，其中将包含投资者信息；发行商还必须按照1/1的比例建立足够的流动性储备，并满足其他监管要求。欧洲银行管理局 (EBA) 将对重大ART和EMT的发行人负有监管责任。对于稳定币，ART比EMT受到更严格的监管要求，因为ART被认为更可能会对欧盟的货币稳定构成潜在威胁。在公开发行或在交易所交易之前，发行人就需要在欧盟成员国内注册，并向当地监管机构的申请批准（prior approval），发行申请必须包含：（i）发行人详细资料，包括组织架构、商业模式、治理模式、内控措施以及风控手段、自有资金要求、利益冲突、持有资产储备、资产托管等等；（ii）关于ART的法律意见书；（iii）发行人组织文件；（iv）ART白皮书。ART发行人在获得发行批准之后，还需要定期向监管机构履行关于交易客户、交易金额、储备金等等的报告义务。

2.3 意义及影响

MiCA将为加密货币市场的消费者在支持创新的同时提供监管确定性和更有力的保护，MiCA建立了确保稳定币真正稳定的机制，要求提高市场透明度，防止参与者制造过高的风险，同时确保托管的资产得到真正的保护；MiCA还寻求减轻加密货币对环境的影响，一些加密货币的挖矿行为需要使用大功率设备，而这些设备消耗的大量能源可能来自煤炭等化石燃料，且该行业还需要大量的计算机组件，并产生电子垃圾。MiCA旨在为更广泛的监管工作奠定基础，包括《数字运营弹性法》（DORA）、DLT试点制度和《资金转移条例》（TFR）等举措。

3、欧盟其他加密法案

MiCA作为欧盟加密法规体系的基石影响深远，而欧盟针对加密行业的法规远非这一个。在此概述其他几个帮助塑造了欧盟加密法规体系的规则。

《数字运营弹性法》（DORA, Digital Operational Resilience Act）

DORA为在金融领域运营的公司和组织以及为其提供ICT（信息通信技术）相关服务（如云平台或数据分析服务）的重要第三方（如信贷机构、投资公司以及加密服务提供者）的网络和信息系统的安全性制定了统一要求。DORA 建立了一个数字运营弹性监管框架，所有公司都必须确保能够抵御、应对和恢复各类与ICT 相关的中断和威胁。这些要求在欧盟所有成员国都是相同的,其核心目标是预防和减轻网络威胁。DORA提案已于2022年11月正式通过，并将由各欧盟成员国通过成为各国法律。与此同时，相关的欧洲监管机构（ESA），如欧洲银行管理局（EBA）、欧洲证券和市场管理局（ESMA）以及欧洲保险和职业养老金管理局（EIOPA），将制定从银行、保险到资产管理等所有金融服务机构都必须遵守的技术标准。各国主管机构将在必要时进行合规监督并执行法规。“DORA 实际上是我们在欧盟数字金融工作的基石，”欧洲金融委员Mairead McGuinness在11月对议会成员说。“金融机构越来越依赖技术。越来越多的人和企业在网上管理他们的财务。因此，保护金融系统免受网络攻击和网络欺诈至关重要。”

DLT试点制度（DLT Pilot Regime)

DLT指的是记录资产（如比特币）交易的数字系统，交易细节同时记录在多个地方。DLT允许以安全、准确的方式存储信息，确保记录管理不受操纵。欧盟的MiCA包括对稳定币等基于DLT的加密资产的监管。2023年 3月23日推出的"DLT试点制度"是一个监管沙盒，允许传统金融参与者和市场新人尝试代币化金融工具和基于去中心化技术的创新市场，旨在允许企业在不受立法限制的情况下利用DLT，并开发DLT金融工具的交易和结算功能。作为该计划的一部分，企业可以申请豁免《金融工具市场法规》（MiFIR）、《金融工具市场指令二》（MiFID II）和/或《中央证券存管机构法规》（CSDR）的某些要求。欧洲证券和市场管理局 (ESMA) 将作为试点制度的监管机构。

《资金转移条例》（TFR, Transfer of Funds Regulation）

"旅行规则"要求CASP对加密货币交易的资金来源和受益人进行KYC检查，资产来源和受益人的信息与交易一起旅行，并存储在转账的双方。如果对洗钱和恐怖主义融资进行调查，CASP将有义务向主管当局提供这些信息。与最初的建议不同，现在的协议不包括不受监管的CASP经营的私人非托管钱包，这意味着在没有服务上的情况下进行的私人钱包和个人对个人的转账不属于"旅行规则"的监管范围。此外，在交易所和个人所有的非托管钱包之间进行的超过1000欧元的加密货币转账必须向国家当局报告，非供应商托管的加密货币点对点钱包不受这些规则的约束。

该法规是对越来越多地利用加密货币洗钱和资助恐怖主义行为的回应。加密资产经常被用于这些非法目的，因为它们可以快速、匿名地转移资金。通过要求提供资金来源和受益人的信息，当局将能够追踪这些交易并调查任何可疑活动。对TFR的争议主要集中在数据保护上，民众担心通过收集大量加密货币用户的信息会让黑客有机可乘，且过度收集用户信息也不一定对打击恐怖主义有太大作用。TFR的数据保护方法将遵循欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR），该条例被认为是全球最健全的数据保护条例之一。根据TFR，数据应根据要求与当局共享，但不会自动移交给当局。

反洗钱规则（AML）

欧盟议会于今年3月投票赞成了三项重要的反洗钱（AML）立法，超过1000欧元的商品和服务的加密货币支付必须遵守反洗钱法。该立法扩大了加密资产服务提供商（CASP）的定义，将NFT平台也纳入其监管范围，这也弥补了MiCA在NFT领域的监管空白。MiCA 中对加密资产服务提供商（CASP）的定义比较宽松，而Defi协议是否会落入AML的监管范围将取决于DeFi协议是否能被证明是集中控制的。如果它确实是去中心化的，就不会被视为CASP，也就意味着它不属于反洗钱的范围。

除了AML规则外，MiCA还有一个单独的加密资产反洗钱配套法规，该法规已经由议会表决通过。该反洗钱配套法规对所谓的P2P交易有一个除外条款，该文本将P2P交易定义为不是由加密资产服务提供商 (CASP) 支持的交易。因此，如果DeFi协议足够分散，则使用DeFi协议进行的交易将被排除在外。

税务报告（DAC8）

2023年5月16日，欧盟成员国通过经济和金融事务委员会（ECOFIN）就新的税收透明度规则达成政治协议，适用于所有为欧盟居民客户的加密资产交易提供便利的服务提供商。这些关于加密资产、电子货币和中央银行数字货币（CBDC）的新报告要求将通过欧盟 DAC8指令于2026年1月1日生效。DAC8将对为欧盟客户交易提供便利的加密货币中介机构引入披露和报告义务，对加密资产服务提供商的税务报告提出了要求。DAC8是欧盟一系列税收措施（DAC）的一部分，最初是由关于税收领域行政合作的第 2011/16/EU号指令（DAC）实施的。DAC8将调整《加密资产报告框架》（CARF），该框架建立了一套关于加密交易信息报告和交换的示范规则，将以欧盟促进数字市场全球税收透明度的目标为基础，将与欧盟现有的《加密资产市场监管条例》（MiCA）共同运行。根据欧洲议会的简报，一个加密报告框架可能每年为欧盟的税务增加高达24亿欧元的收入。从2026年起，提供加密服务的公司将需要向国家当局报告其客户的国内和跨境交易。

4、总结

MiCA的通过对欧盟及全球加密行业的发展都具有极其重大而深远的意义，此前欧盟各国除了AML反洗钱规定外，并没有统一的加密监管框架，而如今对于加密服务提供商来说，只需遵守一个监管框架，就能在拥有5亿消费者的27个欧盟成员国国内运营，合规成本大大降低；而且MiCA很可能会起到示范法的作用，加密技术的快速发展在颠覆传统行业的同时，也为恐怖主义和洗钱等犯罪活动提供了空间和便利，全球许多国家对加密行业的立法也止步不前，持观望态度，或是直接一刀切，完全摈弃这样的发展机会，MiCA的通过和实施为其他国家的立法提供了参考，也能促使一些国家转变对待加密货币的消极态度。除MiCA法案外的其他欧盟加密法律相辅相成，互为补充，虽然欧盟对于稳定币的监管态度十分严格，针对中心化交易所也出台了较多规定，可能会使之前野蛮生长的许多加密服务提供商面临各种各样的合规限制，但立法和监管的积极意义依然大于消极意义，受到监管和保护的加密市场会吸引更多传统大机构入场，欧盟统一的监管框架使得初创企业选择注册在欧盟能够得到法律保护和鼓励创新，且面临的合规成本也不高。随着欧盟的数字金融战略（Digital Finance Strategy）一揽子计划陆续推出，欧盟的加密立法循序渐进，不断根据现实情况调整细则，具有灵活性，既不至于监管铁拳出击太过而扼杀创新，也能不断总结监管经验教训，保护加密市场参与者的各方权益，维护金融市场稳定。